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我國土地評估行業(yè)改革紀(jì)實(shí)

說到土地市場，不能不說到地價(jià)，因?yàn)榈貎r(jià)問題一直是土地使用制度改革的核心問題。在我國，土地評估機(jī)構(gòu)和人員廣泛活躍在地價(jià)領(lǐng)域。
　　我國的土地評估事業(yè)產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代初，隨著土地使用制度改革的不斷深化和國有企業(yè)改制的推進(jìn)，在90年代獲得長足發(fā)展，目前已經(jīng)形成一個(gè)獨(dú)立的行業(yè)。全國取得土地估價(jià)師認(rèn)證資格的有17000多人，具有從事土地評估資格的評估機(jī)構(gòu)1600余家，從業(yè)人員兩萬余。土地估價(jià)行業(yè)先后推進(jìn)了近6萬家國有企業(yè)的改制工作，通過土地估價(jià)，顯化土地資產(chǎn)5000多億元。
　　但是，由于發(fā)展歷程所限，這個(gè)行業(yè)存在不少缺陷。國土資源部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人在1999年曾指出的是，執(zhí)業(yè)不獨(dú)立，數(shù)量多、規(guī)模小，競爭力不強(qiáng)，執(zhí)業(yè)素質(zhì)不高，行為不規(guī)范等。更重要的是，政府主管部門在這個(gè)行業(yè)中扮演的角色，既不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也不符合加入WTO后政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢。
　　對土地估價(jià)行業(yè)的改革，勢在必行。1999年、2001年和2002年，國土資源部連續(xù)三次出臺文件，對土地估價(jià)行業(yè)進(jìn)行改革。其動作之大、聲勢之盛，宛若雷霆。
　　脫鉤→備案→資質(zhì)不再
　　1999年9月13日，為落實(shí)黨的十五屆四中全會精神，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于土地評估機(jī)構(gòu)與政府主管部門脫鉤的通知》。《通知》要求根據(jù)土地公有制性質(zhì)和土地評估的特點(diǎn)，將現(xiàn)有的土地評估機(jī)構(gòu)改制為兩類不同性質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)。
　　一類是按照《公司法》或《合伙企業(yè)法》等有關(guān)規(guī)定改制成由土地估價(jià)師或其他專業(yè)人員出資設(shè)立的合伙制企業(yè)或有限責(zé)任性質(zhì)的土地評估中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)必須在人員、財(cái)務(wù)、職能、名稱等四個(gè)方面與政府主管部門徹底脫鉤，其從業(yè)范圍定為市場中介性土地評估業(yè)務(wù)。另一類是按《事業(yè)單位登記管理暫行規(guī)定》進(jìn)行登記、保留事業(yè)單位性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，專職承擔(dān)政府職能性、公益性土地評估業(yè)務(wù)。在這兩種形式中，前者也就是土地評估中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，將成為土地評估機(jī)構(gòu)的主要形式，而事業(yè)單位成為土地評估機(jī)構(gòu)的輔助形式，從市場中介中退出，不再從事市場評估行業(yè)。
　　這次改革，改變了當(dāng)時(shí)大多數(shù)土地評估機(jī)構(gòu)隸屬于政府行政部門的模式，將土地評估機(jī)構(gòu)改制為市場法人主體。
　　第一次改革的重點(diǎn)在于脫鉤，第二次改革就面向土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批制度。
　　2001年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知》，核心內(nèi)容就是以土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒溉〈恋毓纼r(jià)結(jié)果確認(rèn)審批。說得詳細(xì)點(diǎn)，就是企業(yè)改制需要進(jìn)行土地估價(jià)的，由企業(yè)自主選擇土地估價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。土地行政主管部門不再對土地估價(jià)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)，也不再對中介機(jī)構(gòu)提供的估價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，土地估價(jià)結(jié)果由中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。企業(yè)改制上報(bào)的土地估價(jià)報(bào)告，只要格式規(guī)范、要件齊備，土地行政主管部門就將直接給予備案。
　　這次改革有利于土地評估中介行業(yè)按照自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場要求健康成長，也有利于提高政府依法行政和廉政水平。它所引起的震動，雖然主要在于政府主管部門，但是強(qiáng)度可能遠(yuǎn)超過脫鉤改制。“確認(rèn)”改為“備案”以及土地資產(chǎn)處置審批辦法改革之后，政府主管部門就等于放棄了審批權(quán)。放棄這部分權(quán)力，意味著什么，是再明白不過了。對政府來說，可以說得上是一次“自我革命”，有人稱這次改革是“改革舊制度，建立新機(jī)制”。對土地評估中介機(jī)構(gòu)來說，這次改革是進(jìn)一步消除過去靠部門關(guān)系生存的基礎(chǔ)，“市場主體”的身份更加清晰。同時(shí)，建立土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒钢贫龋彩寝D(zhuǎn)變管理方式，從“事先審批”變?yōu)椤笆潞蟊O(jiān)管”，按照市場的要求對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。?
　　在脫鉤改制和實(shí)行備案制度之后，土地評估機(jī)構(gòu)逐漸走向市場，而按照市場行為對其機(jī)構(gòu)運(yùn)作和人員管理進(jìn)行監(jiān)管，成為這個(gè)年輕的行業(yè)健康規(guī)范發(fā)展的必然之舉。
　　2002年，國土資源部又下發(fā)了《關(guān)于改革土地估價(jià)人員和機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理方式的通知》。在這份短短三頁的通知內(nèi)，有幾條對土地估價(jià)機(jī)構(gòu)來說，不亞于重磅炸彈——“土地行政主管部門不再評定土地評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)等級”、“需要進(jìn)行土地評估的單位或個(gè)人，可自主擇定土地評估機(jī)構(gòu)”、“任何單位和個(gè)人都不得依靠行政權(quán)力為有關(guān)單位或個(gè)人指定評估機(jī)構(gòu)”。
　　這第三次改革的矛頭直指改革前實(shí)行的對土地評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評審制度。從1995年開始實(shí)行的這種制度，由土地行政主管部門把從事土地評估中介服務(wù)的評估機(jī)構(gòu)分為A級、準(zhǔn)A級、B級等不同級別，發(fā)放資質(zhì)證書。同時(shí)根據(jù)這種分級，人為劃分了土地評估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍。舉例說來，只有A級，即所謂全國最好的機(jī)構(gòu)，才能做上市公司的土地資產(chǎn)評估工作，也就是通過政府的審批對中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的這種劃分，使許多土地評估機(jī)構(gòu)在獲取業(yè)務(wù)時(shí)具有特權(quán)。
　　和前兩次改革相比，業(yè)內(nèi)專家指出，這次改革的意義更為重大。取消了資質(zhì)等級和業(yè)務(wù)范圍限制之后，對土地評估中介機(jī)構(gòu)來說，不再存在進(jìn)入這個(gè)市場的“壁壘”和“門檻”問題，完全成為市場主體，在市場環(huán)境下公平競爭，自我發(fā)展。對政府主管部門而言，取消了對土地估價(jià)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入評估市場的行政審批，符合我國正在大力推行的行政審批制度改革的趨勢。
　　新的管理方式更有效，威力更大
　　在這連續(xù)三次改革中，可以清楚看到這樣一個(gè)脈絡(luò)：土地評估機(jī)構(gòu)一步步進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)大潮中競爭;政府主管機(jī)構(gòu)則一步步從過去舊的行政管理模式中退出來。這“一進(jìn)一退”，使政府的行政管理和中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展運(yùn)行，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)體制的需要和加入WTO后我國在行政管理和中介管理上的需要，也與國際慣例接軌，并同中央有關(guān)精神保持了高度一致。
　　部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)說，改革的核心是體制改革，方向是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要，按照“獨(dú)立、客觀、公正”的基本要求，建立起“政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任”的行業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
　　這說明，連續(xù)三次改革，并不表明土地行政主管部門不管中介機(jī)構(gòu)了，而是改變了管理方式，由事前審批變?yōu)槭潞蟊O(jiān)管，使監(jiān)管方式更符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。這種新的方式應(yīng)該更有效，威力更大。
　　那么改革之后，政府主管部門對土地評估機(jī)構(gòu)和人員將怎么管理呢?部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)：其一，盡管評估行業(yè)開放了，但土地估價(jià)市場的準(zhǔn)入機(jī)制還是要的，“不是所有的人都能做土地評估”。要進(jìn)入這個(gè)市場，就必須符合國家法律法規(guī)和相關(guān)制度。首先要符合《城市房地產(chǎn)管理法》，其次要符合《公司法》，再者要符合1995年由原國家土地局和國家工商行政管理局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對土地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記管理有關(guān)問題的通知》中的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，土地行政主管部門對市場進(jìn)入者的一些條件還是要把關(guān)的，這些條件包括：專業(yè)人員的數(shù)量是否符合要求，其素質(zhì)是是否達(dá)到專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，機(jī)構(gòu)是否按照規(guī)定和主管部門徹底脫鉤等。
　　其二，運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)土地估價(jià)中介行業(yè)的發(fā)展。土地行政主管部門變事前審批為事后監(jiān)管后，將切實(shí)建立起抽查制度，定期對土地評估機(jī)構(gòu)及其出具的土地評估報(bào)告進(jìn)行隨機(jī)抽查和評議。同時(shí)建立起信息發(fā)布制度，抽查結(jié)果將及時(shí)在網(wǎng)上或其他新聞媒體上向社會公布，使社會公眾了解執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的真實(shí)資格和信譽(yù)等情況。還將建立機(jī)構(gòu)和個(gè)人的執(zhí)業(yè)檔案，供社會查詢。
　　此外，土地估價(jià)的行業(yè)自律機(jī)構(gòu)——中國土地估價(jià)師協(xié)會也要制定相應(yīng)的行業(yè)自律規(guī)范，加強(qiáng)對土地估價(jià)人員的培訓(xùn)，研究防范評估風(fēng)險(xiǎn)的從業(yè)規(guī)定和技術(shù)措施，嚴(yán)肅處分違規(guī)機(jī)構(gòu)和人員，保證土地估價(jià)人員和機(jī)構(gòu)獨(dú)立、客觀、公正地從事土地估價(jià)業(yè)務(wù)。
　　由此可見，政府主管部門對土地估價(jià)中介行業(yè)決不是不管了，而是在管理的方式上改變了，管理的力度不但沒有減弱，而且還加大了，同時(shí)提高了對土地行政主管部門管理水平的要求。
　　總體發(fā)展態(tài)勢良好，但問題依然很多
　　土地估價(jià)中介機(jī)構(gòu)的改革成功與否，最終還是要看改革后這個(gè)行業(yè)的發(fā)展態(tài)勢如何，前景怎樣。那么，這個(gè)行業(yè)距離第一次改革已經(jīng)有3年時(shí)間了，如今發(fā)展到底怎樣呢?有關(guān)人士這樣分析：
　　規(guī)模擴(kuò)大了。現(xiàn)在我國最大的土地評估機(jī)構(gòu)的年?duì)I業(yè)收入已經(jīng)達(dá)到數(shù)千萬元，年?duì)I業(yè)收入超千萬元的機(jī)構(gòu)已經(jīng)不在少數(shù)。更有人說：“脫鉤改制，造就了一批百萬富翁。”
　　競爭意識增強(qiáng)了。過去沒有脫鉤時(shí)，大家都在等活干，現(xiàn)在是四處找活干。隨之而來的，就是使土地評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)迅速拓展。
　　風(fēng)險(xiǎn)意識提高了。在確認(rèn)改“備案”之前，土地評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果報(bào)告如果存在問題，政府將被迫“兜底”。而經(jīng)過改革后，中介機(jī)構(gòu)就得為自己的評估結(jié)果負(fù)起責(zé)任。由此衍生，整個(gè)行業(yè)的自律意識也大為增強(qiáng)。
　　良好的市場環(huán)境也正在逐步形成。在市場開放后，優(yōu)勝劣汰就成為必然，“大魚吃小魚”的現(xiàn)象也將可能隨時(shí)出現(xiàn)，土地評估機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，也具有了良好的市場環(huán)境。
　　對政府主管部門來說，改革的好處更是親身體會。部有關(guān)方面人士感嘆：“三次改革，讓我們從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來。”以前每年報(bào)到部里的土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)項(xiàng)目上百件，每一件都是厚厚一摞，審查的時(shí)候還不能馬虎，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，整天就陷入事務(wù)性的工作中。改革之后，現(xiàn)在每年兩件左右，于是可以把有效的時(shí)間和精力投入抓地價(jià)管理的基礎(chǔ)建設(shè)、政策研究等。
　　必須承認(rèn)，我們的土地估價(jià)中介行業(yè)還很年輕，盡管經(jīng)過三次改革，但問題依然很多。部有關(guān)方面負(fù)責(zé)人認(rèn)為，土地估價(jià)行業(yè)存在的問題，主要表現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：適應(yīng)市場意識還不不夠，政府崇拜審批的意識還很濃厚，中介對政府的依賴也比較強(qiáng);脫鉤改制不徹底，“假脫鉤”現(xiàn)象存在，一些機(jī)構(gòu)脫鉤后還和政府有經(jīng)濟(jì)上的密切聯(lián)系，為一些腐敗的滋生提供了土壤;自律意識還不高，弄虛作假的現(xiàn)象也還存在;中介機(jī)構(gòu)的職業(yè)水平和競爭力和外國評估機(jī)構(gòu)相比還處于下風(fēng);經(jīng)營水平還不高，小作坊式機(jī)構(gòu)普遍存在，缺乏長遠(yuǎn)意識、品牌意識;整個(gè)中介市場環(huán)境不夠好，相關(guān)法律制度規(guī)則缺乏，不正當(dāng)競爭有所呈現(xiàn)。
　　不過，這些問題都是改革發(fā)展中的問題。部有關(guān)人士充滿信心地認(rèn)為，只要將這三次改革的措施認(rèn)真落實(shí)到位，政府主管部門在制定游戲規(guī)則、信息發(fā)布、監(jiān)督檢查、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面的職能全面到位，必能使土地估價(jià)中介行業(yè)健康有序和規(guī)范發(fā)展。

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